《2021•回顾法治中国建设这一年》系列⑨｜秦天宝：2021年生态文明法治十大进展
来源：《民主与法制》周刊2022年第4期
编者按
岁月不居，时光如流。
年终岁末，站在时间的渡口回望，“2021年”对中国绝对是具有不平凡历史性意义的一年，值得被铭记。
这一年，是中国共产党百年华诞和“十四五”开局之年，是法治中国“一规划两纲要”的格局形成，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的顶层设计全部落地之年。自此，法治中国建设的“时间表”和“路线图”全面亮相。
作为呼应，国家立法机关立法明显提速，打破了近年来立法数量纪录。全国人大及其常委会全年共制定法律17件、修改法律26件，交上了一份不负时代使命的成绩单。
回顾这一年，司法有力度、有温度、有深度，从康美药业集体诉讼案到深圳个人破产第一案，从人脸识别第一案到“辣笔小球”侵害英雄烈士名誉、荣誉案，司法机关始终心怀“国之大者”，以“两个确立”统一思想、统一意志、统一行动，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足法治建设职能，整合资源优势，主动担当作为，每一个司法案件中，都真真切切地让人民群众感受到了公平正义……
道阻且长，行则将至；行而不辍，未来可期。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，《民主与法制》周刊推出年终盘点系列。通过梳理全国人大、法院、检察院、政府等单位或系统的法治建设成果，归纳、总结经济法治、生态文明法治、社会法治、法学研究、法学教育等领域的热点和成就，与您一同回首2021年法治中国建设，锚定新起点，共同谱写踔厉奋发、踵事增华的法学法律工作新篇章。
《2021·回顾法治中国建设这一年》系列报道之九
2021年生态文明法治十大进展
文/秦天宝 陈诚
2021年，是“十四五”的开局之年，是我国现代化建设进程中具有特殊重要性的一年。这一年，国民经济和社会发展规划中生态环境领域8项约束性指标顺利完成，污染物排放持续下降，生态环境质量明显改善。环境治理保持了稳中求进的工作总基调，坚持系统观念，统筹常态化疫情防控、经济社会发展和生态环境保护，更加突出了精准治污、科学治污、依法治污，深入打好污染防治攻坚战，加快推动绿色低碳发展，持续改善生态环境质量，参与全球环境治理，推进了生态环境治理体系和治理能力现代化，为“十四五”生态环境保护开了好局。
对污染防治攻坚战作出全面部署，为生态文明建设提供法治保障
2021年11月2日，《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》印发，明确了深入打好污染防治攻坚战的总体要求、主要目标、重大任务和保障措施，进一步明确攻坚策略、深化攻坚路径、拓展攻坚领域、延伸攻坚范围、强化攻坚手段，将深入打好污染防治攻坚战由战略部署细化为时间表和施工图，设立了2025年和2035年两个阶段污染防治目标，为今后工作定好调并作出科学部署。这是一份坚持以习近平生态文明思想为指导、深入开展污染防治行动的纲领性文件，是推动经济社会发展全面绿色转型的任务书和施工图，也是建设人与自然和谐共生美丽中国的时间表和路线图。深入打好污染防治攻坚战，能够引领和推动生态文明体制改革不断深化，加大技术、政策、管理创新力度，持续提升生态环境治理现代化水平。
为了准确落实党中央印发的法治文件中涉及生态环境法治工作的任务要求，生态环境部于11月10日印发了《关于深化生态环境领域依法行政持续强化依法治污的指导意见》，梳理了习近平总书记关于依法治污、加强生态环境法治的重要指示精神，提出了具体细化的落实举措，为打好污染防治攻坚战提供有力法治保障。
大江大河立法成果显著，整体保护和系统治理迈上新台阶
习近平总书记强调：“要坚持保护优先，坚持山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，加强重要江河流域生态环境保护和修复，统筹水资源合理开发利用和保护。”党的十八大以来，我国生态文明建设从认识到实践都发生了历史性、转折性、全局性的变化，长江、黄河等大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理取得显著成效。
2021年3月1日，我国首部全国性流域立法《长江保护法》开始实施，为长江生态环境保护提供了重要法治保障。
2021年12月20日，《黄河保护法（草案）》首次提请十三届全国人大常委会第三十二次会议审议。草案共11章105条，聚焦黄河流域突出问题，围绕规划与管控、生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治、高质量发展、黄河文化保护传承弘扬、保障与监督等规定了相应的制度措施。《黄河保护法》将是继《长江保护法》之后又一部流域法律，也将是一部推动黄河流域生态保护和高质量发展的法律。
2021年5月，云南、贵州、四川三省人大常委会分别审议通过了关于加强赤水河流域共同保护的决定和各自省份的赤水河流域保护条例，并于7月1日起同步实施。作为我国首个地方流域共同立法，从“分河而治”到“共同治理”，开启了共保赤水河的新局面。
自此，中国特色长江、黄河等大江大河流域的环境立法新模式基本成型，整体系统观的理念在流域立法中得到表达，标志着我国生态环境治理朝着境界更高、视野更宽、层次更深的发展方向迈进一大步。
环境法典编纂研究取得突破，《环境法典草案专家建议稿》出炉
全国人大常委会2021年度立法工作计划明确提出，研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。本年度，我国环境法典的编撰研究取得了重要进展。
2021年10月28日至29日，中国法学会环境资源法学研究会在海南省海口市举办“《环境法典草案专家建议稿》编纂研究学术会议”。会议以“《环境法典草案专家建议稿》编纂研究”为主题，聚焦我国环境法典编纂的理论与实践问题，通过讨论各编的编纂方案与进度、内容与逻辑、理论基础与对实践的回应、编纂过程中遇到的问题及解决方案等内容，寻找我国环境法法典化、体系化、规范化的最佳路径，系统促进我国环境立法能力的提升，助推环境法治。
2021年12月26日，由北京卓亚经济社会发展研究中心主办的“《生态环境法典草案专家建议稿及说明》新书发布会暨生态环境法典编纂理论研讨会”在北京举行，中国政法大学、武汉大学、中国人民大学、天津大学等高校学者和研究团队共同参与编纂的我国首部生态环境法典草案专家建议稿正式出炉。专家建议稿共7编1035条，包括总则、污染防治、自然生态保护、自然资源开发利用中的环境保护、能源节约与资源综合利用、循环经济与废弃物综合利用、应对气候变化等内容。专家建议稿坚持从我国实际出发，较好地体现了时代性、创新性和可操作性。专家建议稿的出版将为立法机关提供参考，是生态环境法法典化过程中值得纪念的一个里程碑，是对过往工作的总结，同时也是继续推进生态环境法典编撰的起点。
各项制度联动，实现减污降碳协同增效，服务双碳目标
2021年6月，生态环境部研究制定了《环境影响评价与排污许可领域协同推进碳减排工作方案》，分阶段提出2022年和2025年任务目标，通过开展试点，探索形成与碳达峰目标相适应的环评技术和制度体系。10月29日，生态环境部发布关于征求《“三线一单”减污降碳协同管控试点工作方案（征求意见稿）》意见的函，目标提出通过试点，探索“三线一单”生态环境分区管控促进减污降碳协同管控的技术路径、管理模式，为全国“三线一单”生态环境分区管控体系主动适应“双碳”战略目标，加快推动减污降碳协同管控积累经验、提供示范。一些地方出台了关于协同控制的具体政策和规划，例如浙江省将控制温室气体排放考核纳入美丽浙江和污染防治攻坚战的考核中，将碳报告核查机构纳入企业环境信用评价体系中；四川省成都市将二氧化碳排放控制纳入生态环境保护“党政同责”、绿色发展评价和生态文明考核体系；重庆市将碳排放影响评价纳入环评、碳排放纳入排污许可证等。
此外，2021年碳排放交易市场的热度居高不下。1月1日，全国碳市场第一个履约周期拉开帷幕；年中，生态环境部连发三文，试行登记、交易、结算管理规则，并于7月正式上线交易；年末，生态环境部又发文直指碳排放交易权数据监管。值得一提的是，作为推动碳减排、实现“双碳”目标的重要政策工具，全国碳市场的表现不俗，全国碳市场第一个履约周期纳入发电行业重点排放单位2162家，每年覆盖的碳排放量超过45亿吨，是全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场。成效明显、成就重大，生态环境损害赔偿制度改革持续深化
2021年11月25日，生态环境部法规与标准司司长别涛在生态环境部11月例行发布会上总结了我国生态环境损害赔偿制度取得的成就：自2016年试点以来，已初步构建起责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度，在推动国家和地方立法、规范诉讼规则、完善技术和资金保障机制、开展损害赔偿的案例实践、推动修复受损的生态环境等方面取得明显成效。截至11月底，全国各地共办理7600余件生态环境损害赔偿案件，赔偿金额超过90亿元。民法典等5部法律以及《中央生态环境保护督察工作规定》和13个省级生态环境保护督察办法、19个省份的地方性法规都规定了生态环境损害赔偿内容。根据改革方案的部署，生态环境部认为阶段性目标已经完成。
本年度，生态环境损害赔偿制度改革仍在不断地深化中，如2021年7月14日，最高人民检察院发布《人民检察院公益诉讼办案规则（试行）》，对生态环境损害赔偿案件和公益诉讼案件的办案规则做了明确具体的规定；12月22日，生态环境部发布“第二批生态环境损害赔偿磋商十大典型案例”，这些案件覆盖了地表水、土壤与地下水、环境空气等环境要素，具有一定代表性，不仅较好地反映了近几年来生态环境损害赔偿制度改革工作的成果，也为继续推进生态环境损害赔偿制度改革工作总结提炼了行之有效、可供借鉴推广的经验做法。2022年1月13日，最高人民法院举办新闻发布会，发布《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》。《解释》明确，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，加大对严重违法行为处罚力度，对恶意侵权者实行惩罚性赔偿制度，将承担比实际损失最高两倍的惩罚性赔偿金。
执法改革不断推进，
生态环境监管制度化、规范化
一年来，各级生态环境部门持续深化生态环境保护综合行政执法改革、构建现代环境治理体系、加强和规范事中事后监管的决策部署，坚持方向不变、力度不减，突出精准治污、科学治污、依法治污，不断严格执法责任、优化执法方式、完善执法机制、规范执法行为，全面提高生态环境执法效能。
2021年1月，生态环境部出台了《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》，4月出台了《关于加强生态环境监督执法正面清单管理推动差异化执法监管的指导意见》，6月又出台了《关于进一步加强生态环境“双随机、一公开”监管工作的指导意见》。此外，2021年4月以来，生态环境部定期通报各地优化执法方式典型做法和案例，引导指导各地进一步明确执法责任、优化执法方式、完善执法机制、规范执法工作，切实提高执法效能。按照统一部署，地方各级生态环境部门纷纷结合本地实际，将“双随机、一公开”作为生态环境监管活动的基本手段和方式，切实减少对企业正常生产经营活动的干扰，减轻企业负担。同时，实施监督执法正面清单制度，推动非现场执法检查和差异化监管，切实解决重复检查、随意监管、执法不公问题，推进生态环境监管制度化、规范化。
重点突出、机制完善，中央环保督察向纵深发展
从2021年开展的三批中央生态环境保护督察来看，中央生态环境保护督察有两大亮点。
一是督察重点更突出。将污染防治攻坚战任务落实情况作为督察重点，围绕长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、生态环境保护领域突出短板问题开展督察；高度关注严格控制“两高”（高耗能、高污染）项目、紧盯自然保护区生态破坏、生态修复治理缓慢问题；密切关注群众反映强烈、反复投诉的环境污染问题。
二是督察机制更完善。2021年5月，《生态环境保护专项督察办法》印发实施，明确了专项督察对象和重点，规范了专项督察程序和权限，严格了专项督察纪律和要求，进一步规范生态环境保护专项督察工作。随着督察工作的深入开展，督察在组织形式、重点内容等方面均做了探索，特别是2021年在督察组副组长人选、督察重点确定、典型案例曝光等方面都有较大创新。已开展的三批中央生态环境保护督察坚持系统谋划、源头治理，持续改善生态环境质量，推进经济社会发展全面绿色转型，助力“十四五”时期经济高质量发展，彰显党中央推动高质量发展决心，也在推动督察向纵深发展方面取得突破。
法检齐发力，环境公益诉讼制度不断完善
2021年，司法机关不断完善公益诉讼制度，出台的司法解释和发布的典型案例均体现了司法机关不断拓展环境司法的预防功能。
在司法解释方面，最高人民法院于12月28日发布了《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》的司法解释，明确了在生态环境侵权案件中可采取禁止令保全措施，及时制止生态环境违法行为，避免造成环境损害的发生和扩大；为配合民法典实施，2020年年底修订的两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》于2021年年初施行。
在指导性案例和典型案例发布方面，“云南绿孔雀”公益诉讼案入选2021年度人民法院十大案件，此案在我国首先探索了预防性环境公益诉讼的裁判规则，在审理中突破了“无损害即无救济”的诉讼救济理念，是《环境保护法》第五条“保护优先，预防为主”原则在环境司法中的重要体现；截至2021年年底，最高人民法院从已审结的环境资源案件中选取了具有指导性和典型意义的案件，共发布了1批指导性案例7件，3批典型案例30件；最高人民检察院在本年度也先后发布了1批5件指导性案例、4批58件典型的生态环境保护案例。
《生物多样性公约》第十五次缔约方大会在昆明召开，主场外交展示大国形象
作为我国重要的主场外交活动，《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）（第一阶段）于2021年10月11日至15日在云南昆明召开。作为大会的主席国，中国大力推进生物多样性保护和恢复，划定生态保护红线，完善政策法规，改善生态环境质量，建立国家公园体系，实施长江十年禁渔，不断加大监管和执法力度，积极履行国际公约义务，全社会生物多样性保护意识不断增强、参与度不断提升，生物多样性下降势头得到基本控制，生态系统稳定性明显增强。
近年来，中国生物多样性保护正在发生的可喜变化：部分珍稀濒危物种种群逐步恢复，东北虎、雪豹、藏羚羊、亚洲象、朱鹮等物种数量明显增加，中国的国宝大熊猫也从“濒危”降为“易危”等级。COP15的举办，对于宣传我国生态文明建设成就，展示我国生物多样性保护的效果及负责任大国形象，对于我国深度参与全球环境治理具有重大意义，COP15第二阶段会议将于2022年上半年在昆明举行。我国将及时总结第一阶段会议成果经验，高标准、高质量推进第二阶段会议各项筹备工作，推进“2020年后全球生物多样性框架”等各项议题磋商谈判，持续保持COP15和生物多样性保护宣传热度，以夺取COP15的全面胜利。
参加《联合国气候变化框架公约》缔约方大会，引领全球气候治理
我国就如何应对气候变化、推动世界经济复苏这一时代课题，提出维护多边共识、聚焦务实行动、加速绿色转型3点建议，赢得国际社会广泛赞誉。大会期间，我国始终以建设性态度同有关各方积极沟通磋商。中国与美国在双边气候变化领域的联合文件为大会成功奠定了坚实基础，有效提升了各方合力应对气候变化的信心，积极建设性地推动大会进程，为弥合各方分歧、扩大共同立场注入了动力。中国代表团积极主动与联合国、《公约》秘书处、大会主席国英国及各缔约方密切磋商、协调立场，维护了《公约》《巴黎协定》确定的共同但有区别的责任等相关原则和发展中国家的权益，发挥了积极建设性作用，为大会成功举办作出了自己的贡献。
2021年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各部门深入贯彻习近平生态文明思想，认真落实党中央、国务院决策部署，准确把握进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的要求，扎实推进各项工作，生态环境保护实现“十四五”起步之年良好开局。未来，我国要继续坚持依法治污，在法治轨道上推进生态环境治理，依法对生态环境违法犯罪行为严惩重罚。落实最严格制度，加强全过程监管，提高污染治理的针对性、科学性、有效性。必须按照源头严防、过程严管、后果严惩的思路，构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律体系，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。
编辑：康齐贤 芦佳琪
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